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    关于赴外学习考察城市建设与管理地方立法工作情况的报告
    发布时间:2017年08月03日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

    关于赴外学习考察城市建设    

    与管理地方立法工作情况的报告    

       

    张掖市地方立法学习考察组    

    2017年7月    

         

    根据市人大常委会年度工作安排和主任会议对立法工作的要求,为破解城市建设与管理中的热点难点问题,发挥立法的引领和保障作用,近期,由市人大常委会副主任阎仲、市政府副市长赵学忠带领市人大常委会法工委和市法制办、房管局、交警支队、城管执法局负责人及相关人员,赴河南郑州、山东日照、江苏连云港、淮安和四川成都等五市(以下简称五市),对城市道路交通、市容环境卫生、物业管理等城市建设与管理方面的立法工作情况进行专题学习考察。通过听取情况介绍、座谈交流、实地观摩等方式,认真学习五市在抢抓立法机遇、依法加强城市建设与管理工作中的经验做法,深入了解在精准立法、破解难点、创新机制、保障措施及技术规范等方面的详细情况,基本达到了学习经验,开阔视野,明确思路,提高能力,推进立法工作的目的。    

    一、五市的主要经验和做法    

    五市中既有较早行使地方立法权的省会城市,也有《立法法》修改后赋予地方立法权的设区市,既包含了沿海发达城市,也包含了西部内陆城市,具有一定的代表性和可借鉴性。五市在城市建设与管理上经历了从粗放到精细的发展历程,经过多年的探索积累,形成了一套系统完善的发展模式和管理体系,并在实践中得到严格落实,城市建设与管理向着建设精致化、管理法制化、设施现代化、环境生态化、形象个性化、行为文明化的方向纵深推进。这些成绩得益于地方立法的先立先行,得益于从立法层面固化党委、政府的发展理念、基本要求、原则遵循和机制制度、管理经验,充分发挥立法在规范城市管理中的引领作用,有力促进了城市建设与管理的科学化、现代化步伐。主要有以下四个方面的经验和做法:    

    (一)加强党对立法工作的领导。 五市党委始终把加强和改进对人大立法工作的领导,支持保证人大及其常委会充分行使地方立法权作为党依法执政的重要内容。成都、郑州市委定期召开人大工作会议并作出相关决定,明确市委领导人大工作及其地方立法工作的主要方式,市委常委会定期听取地方立法工作,主要领导亲自研究重点领域立法工作,对重要立法项目由市委牵头成立领导小组统筹推进。新赋予地方立法权的淮安、连云港、日照市委高度重视党对立法工作的领导,多次听取人大开展立法调研、编制立法规划和计划情况,专题研究地方立法工作,注重对立法选项的把控,强调立法理念和原则,对立法实施效果提出具体要求,增强了立法的实效性和针对性。同时,连云港、日照市委主要领导亲自点题,过问立法中存在的困难,及时协调解决具体问题,在推进立法工作、提高立法质量、保障法规实施方面发挥了重要作用。五市 在立法实践中始终把坚持和加强党委领导贯穿到 地方性法规 立项、起草、审议、表决、报批等各个环节 确保立法工作充分体现党的主张,反映人民 意志。    

    (二)坚持问题导向精准立法。 五市始终把坚持问题导向,服务经济社会发展作为地方立法工作的根本,每个立法项目都紧紧围绕地方党委中心工作和工作大局来谋划实施,实现精准立法,为经济社会发展保驾护航。成都、郑州市立足全市发展战略定位,在制定立法规划和计划时,既保持与经济社会发展“十三五”规划的同频共振,又围绕城市发展这一核心要素,积极回应人民关切,把城市建设、运营、管理作为地方立法的重中之重,颁布实施了《郑州市城市道路交通管理条例》《成都市物业管理条例》等一批地方性法规,高度契合了省、市党委的战略意图。近年来,随着经济社会的高位发展和城市建设的快速推进,淮安、连云港、日照三市城市管理相对滞后的弊病日益凸显,当地党委、政府把转变城市发展方式,完善城市治理体系,改善环境质量,提升服务管理水平作为工作的重头戏,通过立法形式解决城市管理中的各种问题,经过反复调研论证确定了规范城市管理的立法项目,起草的《日照市城市管理条例》《连云港市市容和环境卫生管理条例》现已进入专家论证和审议阶段;两个政府规章《淮安市市区停车场管理办法》《日照市城市管理暂行办法》已颁布实施,立法工作取得明显成效。    

    (三)充分发挥地方立法的重要作用。 淮安、连云港、日照市立法权的实施,从根本上改变了过去规范性文件不能设定行政处罚、行政许可、行政强制等行政措施的权限困境,一些贴近实际、各具特色、务实管用的体制机制和措施办法得以确立和实施,充分诠释了地方立法服务经济社会发展的规范、引导和保障作用。《成都市市容和环境卫生管理条例》《连云港市市容和环境卫生管理条例》实行市容和环境卫生责任区制度,将市容和环境卫生作业服务纳入其中,明确政府、经营主体和市民的权利义务,特别是经营主体不仅要承担内部的环境卫生,还承担规划区内环境设施和环境卫生的维护和管理,对不履行环境卫生义务的经营主体实行重罚。《成都市物业管理条例》确立了 分级管理、逐级解决 的责任体系 组建了社区、街道、房管局(司法局)三级 物业管理服务 框架,房管局( 司法局 负责对重大、疑难物业管理纠纷的调处协调工作 街道负责本辖区复杂物业管理纠纷的调解、物业管理法律法规政策的宣传以及指导社区物业管理纠纷调处工作 社区负责本区域内一般性物业管理纠纷的调解和预防工作及信息的收集 ,很好地解决了“无人管,管不好”的问题 《郑州市城市道路交通管理条例》通过推进智慧城市建设,配套升级智能交通系统平台,加强各职能部门之间的综合协作,严格落实综合整治措施,极大改善了城市交通环境,提高了城市管理水平,提升了城市形象和品味。《日照市城市管理暂行办法》在突出规划引领作用的基础上,明确部门、县区、街道、社区居委及专业单位的管理职责,实行负面清单和网格化管理,鼓励社会力量投资建设、经营公共停车场,有效提高了静态交通管理能力和水平。同时,注重建立执法联动机制,确保地方性法规落实见效。 地方性法规、政府规章公布后, 政府各职能部门积极 建立健全行政执法协作机制,加强行政 联合 执法,完善执法协作流程,通过联席会议、信息通报、联合执法等形式,确保行政执法信息互通、行政执法资源共享,形成行政执法合力。 淮安市在《淮安市市区停车场管理办法》贯彻实施工作中,进一步明确动态和静态交通管理职责权限,市城管执法局受市公安部门委托可直接对道路内交通违章行为贴罚单,经三次催告后进入公安交通管理部门违章行为处置系统进行处罚,既解决了公安交通管理部门人员不足的问题,又提高了执法效率。通过多途径有效供给和完善配套的管理措施,从根本上解决了“谁来管”、“管什么”、“怎么管”的问题。    

    (四)高度重视立法能力建设。 为确保立法工作规范化、制度化,五市认真健全完善立法保障机制,在出台地方性法规制定条例的基础上,逐步建立健全了立法规划计划编制、法规案起草、公众参与、法规案审议、立法后评估等地方立法工作机制。成都市制定了《关于提高送审法规案质量若干问题的暂行规定》,建立了法规草案文本公开征求意见、立法听证、社会稳定风险评估等制度。淮安、连云港、日照市相继建立了立法人才储备库和法律顾问制度,充实法律专业力量,解决了立法智库不足的困境。普遍实行立法联系点制度,在基层组织中择优选取法治建设开展较好、辖区居民法律素质较高、人才资源较为丰富的基层组织(乡镇、企事业单位)作为立法联系点,拓宽基层组织和群众有序参与地方立法的渠道。着力加强地方立法队伍建设,五市自赋予地方立法权后,均设立了人大及其常委会承担地方立法事务的专门委员会,选调6至9名具备立法专业知识或经验的人员充实到法工委,保证了人大及其常委会在地方立法中的人才需求。同时,突出政府作为地方性法规案主要提请者的地位,加强政府立法机构建设,成都、郑州市在政府法制机构设立经济立法处、行政立法处,配备了8至10名立法专业人员;淮安、连云港、日照市为政府法制部门新增立法科,扩充4-6个行政或事业编制开展立法工作,保证了政府立法工作健康有序开展。    

    二、主要体会与启示    

    五市推动地方立法的实践证明,立法是依法推进和落实各项改革任务的有力举措,更是赋予立法权的设区市体现地方党委政府施政战略,保障和服务经济社会发展的重要支撑。通过学习考察,结合张掖实际,有以下几点体会和启示:    

    (一)立法是规范城乡建设与管理的主要途径。 破解城市发展中的瓶颈制约历来是各级党委、政府工作的难点和重心。近年来,五市立足城乡发展实际,积极探索创新管理机制,通过地方立法解决城乡建设与管理中的各种问题已成为地方党委政府的基本共识和首要选择。从我市的实际来看,这些年市人大常委会、市政府在城市建设与管理上倾力而为,围绕城市市容和环境卫生管理、城乡道路交通管理、物业管理等城乡建设与管理方面,先后作出决定、决议和制定规范性文件等20多件,为有效提高城乡建设与管理水平,切实改善城乡人民群众生活工作环境发挥了重要作用,但由于受规范性文件设定权限的限制,致使一些实践中行之有效、务实管用的破题机制、管理方式和惩处措施不能付诸实施,我市城市道路通行不畅、车辆违规停放、城市管理能力不足、物业管理矛盾突出等问题仍然存在。借鉴外省市立法经验,依法行使地方立法权,加快制定相关地方性法规,已成为我们解决城乡建设与管理瓶颈制约的主要途径。    

    (二)立法能力建设是做好立法工作的重要基础。 五市地方立法实践充分说明,建设一支适应立法工作新形势新任务需要的高素质队伍和立法机制是确保立法质量的重要保障。我市自承接地方立法权后,市人大常委会、市政府根据市委的总体部署,相继建立立法程序规则及配套制度,开展了大量前期准备工作,但与五市相比较,我市人大立法部门力量薄弱,缺乏具有专业知识结构的高素质立法人才;政府法制部门在地方立法工作中承担着大量的统筹协调和合法审查任务,迫切需要设立相应科室,配齐配强立法工作队伍。同时,为确保立法工作规范化、制度化,我市仍然需要继续探索创新保障地方立法工作有序健康运行的配套机制制度,进一步加强立法能力建设,确保制定出一批高质量的地方性法规和政府规章。    

    (三)地方立法必须因时因需确定立法层级。 地方性法规和政府规章是地方立法的“一体两翼”,互为补充,互为促进。淮安市为了克服制度性障碍,将2011年制定出台的规范性文件《淮安市市区停车场管理办法》,通过先制定政府规章,而后制定地方性法规的方法,设计并提出了城市机动车道以外的静态交通管理制度,为解决城市规范停车、改善通行环境寻找到了出路。这项成功的立法经验表明,地方立法应符合事物发展规律,符合立法基本要求,因时因需确定立法层级。无论在立法计划和立法规划的编制上,还是在具体立法实践中,人大及其常委会与政府都将条件是否成熟和事项是否重大或是否急需作为制定地方性法规或政府规章的判断标准,始终保持立法上的协调一致。我市作为新承接地方立法权的设区的市,今后在立法上应按照“双轮驱动,同步发展”的要求有序实施地方立法权。    

    (四)地方立法必须立足实际和遵循立法规律。 五市在地方立法中,坚持把遵循立法规律作为开展地方立法的准绳,特别是新承接地方立法权的淮安、日照、连云港市,更是把科学把握市情和立法实际作为启动地方立法权的前提和基础,将“先易后难、先急后缓、循序渐进、成熟先立”的立法规律贯穿于立法的各个阶段和环节,建立健全“党委领导、人大主导、政府依托、公众参与”的联动机制,所制定出的地方性法规和政府规章集中体现了服务经济社会发展的内在要求,具有很强的针对性和操作性。从我市实际来看,在城乡建设与管理方面的立法需求十分迫切,制定出一部符合市情实际、符合立法规律的地方性法规或政府规章是当前的重要课题。    

    三、对我市立法工作的建议    

    加强城乡建设与管理是推进城镇化建设步伐、全面贯彻落实党的十八大精神的重大举措,是促进全市经济社会发展的重要动力和支撑, 是确保加快建设幸福美好金张掖的现实需要。结合我市实际和立法权限,对下一步立法工作,提出以下几点建议:    

    (一)切实加强党的立法工作的领导。 认真贯彻落实《中共张掖市委关于加强党领导立法工作的实施意见》(市委发[2017]28号),不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局,把党的领导贯穿到立法工作的全过程,确保市委的主张和人民意志在地方立法工作上的高度统一。要积极推进科学立法、民主立法。建立立法重大事项报告制度,每年年初市人大常委会党组、市政府党组要将上年度立法工作情况向市委报告,对立法工作中涉及主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的问题要及时向市委请示汇报,确保地方立法工作的正确方向。    

    (二)科学筛选确定近期立法项目。 遵循授权范围,坚持问题导向,强化统筹谋划,按照先易后难、循序渐进、条件成熟先立的原则,立足市情实际,根据市委在不同时期的任务和要求,围绕人民群众、社会各界关注的焦点问题,全市各级人大及其常委会开展执法检查、调研视察等履职行权中发现的热点难点问题,实践中运行效果好的市政府规范性文件,从城乡建设与管理方面筛选确定重点立法项目,合理编制立法项目库、年度立法计划,不断增强地方立法工作的科学性和前瞻性。针对我市城乡建设规模迅猛扩张带来的诸多问题,借鉴外省市的好经验好做法,建议将条件基本成熟、立法需求迫切的《张掖市城市道路交通安全条例》确定为2018年立法项目,列入立法工作计划,制定出台我市首部实体地方性法规;将《张掖市市容与环境卫生管理条例》《张掖市停车场建设与管理条例》纳入张掖市立法项目库列入今后重点立法调研项目,陆续列入年度立法计划制定相关法规。    

    (三)建立地方立法工作协调机制。 成立张掖市地方立法工作协调领导小组,建议由市委联系人大工作的副书记任组长,市委、市人大、市政府分管领导任副组长,市人大常委会、市政府相关部门主要负责人为成员,研究制定全市年度立法计划,及时协调解决立法工作中遇到的困难和问题, 指导法规起草、审查等各环节的重点工作。 建立法规草案起草联动机制,充分调动政府相关部门积极性,加强协同配合,形成整体合力。    

    (四)切实加强地方立法工作队伍建设。 根据我市立法工作需要,借鉴外省市经验和参照我省先行立法市州的做法,为市人大常委会立法机构和市政府法制部门新增工作人员编制,配齐配强立法队伍,保证我市地方立法工作顺利进行。    

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    作者: 来源: 文章录入:市人大 责任编辑:市人大
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